In dialoog, willen we echt?

Het volgende artikel is het resultaat van het conceptartikel 'Op zoek naar spelregels voor een dialoog tussen overheid en samenleving' en verschillende door onder andere de Publieke Zaak georganiseerde bijeenkomsten. De auteurs zijn Gerda Deekens (Corgwell), Silvia de Ronde Bresser (Projectleider Randstad 2040 De Publieke Zaak) en Barbara Besançon (Algemeen Manager De Publieke Zaak).

De dialoog met de samenleving is een middel om te komen tot goed beleid,’ stelt het kabinet in zijn beleidsprogramma ‘samen werken, samen leven’ voor de periode 2007-2011. Dialoog is daarmee verheven tot een beleidscriterium. Het kabinet stelt dat het beleidsprogramma alleen te realiseren is door een blijvende dialoog met de samenleving. Maar hoe doe je dat?

Om hier richting aan te geven heeft De Publieke Zaak gedurende het omvangrijke Randstad 2040 traject de vinger aan de pols gehouden. Hiermee hoopt het ervoor te zorgen dat dergelijke dialoogprocessen uiteindelijk ook leiden tot betere relaties tussen overheid en burger. Een en ander heeft zijn weerslag gekregen in het artikel hieronder te vinden van Gerda Deekens (Corgwell), Silvia de Ronde Bresser (Projectleider Randstad 2040 De Publieke Zaak) en Barbara Besançon (Algemeen Manager De Publieke Zaak).  

De samenleving stelt - terecht - hoge eisen aan het optreden van de overheid. De samenleving wil gehoord worden, meepraten en meedenken. Luisteren naar de samenleving klinkt goed, maar is het kabinet ook bereid om hierin risico’s te nemen? Om de ambtenaren daadwerkelijk anders te laten werken en om controle uit handen te geven? En wat levert dat dan op?

In dit artikel delen de auteurs hun ervaringen over een groot dialoogproces waarbij wij betrokken waren. Om het hoofd te bieden aan de achteruitgang van de leefbaarheid, klimaatverandering, bereikbaarheidsproblemen en een toenemende ruimtevraag is onder leiding van Minister Cramer, met de wethouders Norder (Den Haag) en Van Poelgeest (Amsterdam) en de gedeputeerden Koops (Zuid-Holland) en Hooijmaijers (Noord-Holland), de structuurvisie Randstad 2040 opgesteld. Hierin zijn algemene sociale en economische opgaven in beeld gebracht en zijn ruimtelijke beleidskeuzen gemaakt en de bijbehorende acties benoemd. De structuurvisie is leidend voor de toekomstige overheidsinvesteringen in de ruimtelijke inrichting van de Randstad. Bij de totstandkoming van deze visie heeft het ministerie van VROM in coproductie met De Publieke Zaak2 een zeer brede dialoog met in totaal circa 15.000 burgers gevoerd.

In Dialoog, willen we echt?

In dialoog gaan moet je gewoon doen.

Hoe leer je als overheid en samenleving een dialoog te voeren over complexe beslissingen in Nederland? Theoretische kaders en uitgangspunten helpen, maar bieden geen garantie zoals blijkt uit onderstaande casus. Gewoon door het te doen en elkaar ruimte en vertrouwen te geven! Het voeren van een dialoog is niet eenvoudig, het vraagt een totaal andere manier van werken van de ambtenarij, het vraagt lef en doorzettingsvermogen van politici, maar ook heldere keuzes en daadkracht. En het vraagt goede voorbereiding en minder vrijblijvendheid van de burgers. Niet eenvoudig, wel noodzakelijk.

Wat is een dialoog?

Als we over een dialoog tussen overheid en samenleving praten, dan gaat het over een zeer directe en rechtstreekse vorm van contact tussen de overheid en burgers (of andere partijen in de samenleving), bij voorkeur gedurende langere tijd. Dit is per definitie een ingewikkelde vorm van dialoog. De samenleving bestaat immers uit heel veel verschillende actoren (burgers, bedrijven, belangenorganisaties, maatschappelijke organisaties, wetenschappers, etc.), die op inhoudelijke onderwerpen al voortdurend met elkaar in dialoog zijn. Een dialoog vindt - over het algemeen - plaats tussen en binnen de politiek, de betrokken ambtenaren en de samenleving, in dit geval de burgers. Het aangaan van een dialoog heeft implicatie voor het handelen en de rol van deze drie partijen.

Aangezien het voeren van de dialoog, hoewel steeds populairder,nog geen gemeengoed is, valt er veel te ontdekken en te leren voor alle partijen in een dergelijk vernieuwende samenwerking. De drie partijen hebben ieder hun eigen belangen, verwachtingen,taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden in de dialoog. Het is essentieel om die van elkaar te kennen en te respecteren. Dat betekent niet dat er geen verschillen mogen zijn, integendeel. Maar een heldere communicatie moet die verschillen duidelijk maken, zodat ieders vertrekpunt helder is. Ten aanzien van de verschillende partijen zagen wij bij de dialoog over de toekomst van de Randstad dat elke partij zijn eigen rol speelt met bijbehorende spelregels.

De politiek

De politiek is verantwoordelijk voor het nemen van besluiten, ook in dialoogvoering. Daarom hoort het bij de rol van politici om helder aan te geven wat voor hen het doel is van de dialoog en moeten zij duidelijke grenzen stellen aan het proces en de inhoud. Wat is wel bespreekbaar, wat niet, waar zit ruimte, waar niet? Naast het helder maken van de spelregels en het definiëren van het speelveld, moeten politici aangeven op wat voor manier zij betrokken zullen zijn bij het proces. Hiermee geven zij ruimte aan de uitvoering (lees: aan de ambtenaren).

Als dat helder geformuleerd is, kan een dialoog starten. Bij de dialoog over de Randstad werd deze rol bemoeilijkt, omdat er vijf politici bij betrokken waren. Individuele politieke belangen kwamen niet altijd overeen met de belangen van de Randstad.

De ambtenaren

Van de drie partijen hebben ambtenaren de meest ingewikkelde rol binnen de dialoog. Als het initiatief voor een dialoog bij de overheid ligt, geven ambtenaren het proces en de inrichting van de dialoog vorm en voeren zij de regie. Zij werken in opdracht van de politiek, dienen vaak primair hun eigen politieke baas en moeten als uitvoerder van de dialoog een relatie met partijen uit de samenleving aangaan.

Zij verbinden dus eigenlijk de samenleving met de politiek en moeten in staat zijn regelmatig van perspectief te wisselen om partijen aangesloten te houden. Traditioneel worden (rijks)ambtenaren vooral beoordeeld op de kwaliteit van de inhoud en in mindere mate op de kwaliteit van het proces en het binden en verbinden van relaties. De kwaliteit van die relaties is juist essentieel bij dialoogvoering. Cruciaal is dat ambtenaren die een dialoog voeren het belang daarvan uitstralen naar zowel hun eigen organisatie als daarbuiten. Als ambtenaar heb je te maken met veel vormen vanweerstand, omdat er verschillende standpunten, inzichten, wensen en behoeften samenkomen in de dialoog. Dat vraagt om leiderschap in het proces, continue analyse van de omgeving en het krachtenveld, eigentijdse communicatie en af en toe het loslaten van de inhoud. Niet alle ambtenaren die aan een dialoog werken, zijn hierin getraind en ervaren. De verkokerde manier van werken binnen de overheid en het organiseren van een dialoog gaat slecht samen. De flexibiliteit en de slagkracht die nodig zijn bij een dergelijk proces vraagt namelijk om een andere manier van werken die alleen mogelijk is als de ambtenaren hiertoe gedekt worden door de top van hun organisatie en de politiek. De inhoudelijke opbrengst moet vaak weer ingepast worden binnen de diverse departementen en overheidslagen, die het lang niet altijd met elkaar eens zijn. Het hielp bij Randstad 2040 dat de ambtelijke projectorganisatie breed was samengesteld uit rijk en regio. Maar er moet vooraf goed worden afgesproken hoe een dergelijk team voor alle bestuurders kan werken. In de praktijk zie je dat primair de minister, die het project huisvest, wordt bediend. Met name communicatieafdelingen hebben moeite om de slag naar overheidsbreed denken en handelen te maken.

De Samenleving; burgers

Burgers die in dialoog gaan met de overheid hebben uiteenlopende motivaties en daarmee uiteenlopende rollen. In dialoogprocessen met de lokale overheid hebben burgers vaak een direct of persoonlijk belang bij het onderwerp, bijvoorbeeld een wegverbreding voor de deur, de aanleg van een buurtplein, of omdat ze afnemer zijn van een overheidsproduct of -dienst (bijvoorbeeld een paspoort). Burgers die meepraten over meer abstracte, rijksbrede en beleidsmatige onderwerpen doen dit vaak omdat ze een actievere rol willen spelen en invloed willen uitoefenen op de besluitvorming.

Deze verschillende belangen op zich zijn niet problematisch. Op het moment dat deze niet expliciet gemaakt worden, kan het wel problemen opleveren. Burgers willen graag meepraten, maar dé stem van de burger bestaat niet. Verschillende groepen burgers (jong en oud, woonachtig in de Randstad of daarbuiten, 'verantwoordelijke' of 'buitenstaander') hebben vaak heel verschillende opvattingen en soms zijn hun opvattingen ook niet consistent. Dat de uitkomsten soms met elkaar in tegenspraak waren, lag aan het feit dat mensen dikwijls voorrang geven aan het persoonlijke boven het publieke belang. Men vindt bijvoorbeeld dat groene gebieden in de Randstad moeten worden beschermd tegen nieuwe bebouwing en accepteert dat hierdoor minder ruimte overblijft voor woningbouw. Maar men lijkt niet bereid dichter op elkaar te gaan wonen door de eigen tuin op te geven.

Waarom een dialoog?

Er zijn verschillende redenen om een dialoog aan te willen gaan, van de wens om beleid te verbeteren, het gebruik maken van talent uit de samenleving, het creëren van draagvlak tot het verbeteren van het imago en vele andere motieven. Vaak start de initiator van de dialoog vanuit een mix van redenen. In de casus die we hier beschrijven is de overheid de initiator, maar dat is niet altijd het geval. Juist in een samenleving waar de klassieke rollen steeds meer veranderen en vaker sprake is van wisselende coalities voor het aanpakken van maatschappelijke vraagstukken, zullen steeds vaker ook anderen buiten overheid een dialoog starten.

Vaak hebben de verschillende partijen ook verschillende belangen bij een dialoog. En daarmee verschillende doelen. Ook dit is weer een valkuil. Het is op zich geen probleem dat er verschillende motieven ten grondslag liggen aan een dialoog, het wordt een probleem als deze motieven niet helder zijn voor de deelnemers. Bij een verkeerde invulling van dialoog kan ook het tegenovergestelde gebeuren: activering van eigen belang, mobilisatie van chagrijn3, het wekken van overspannen verwachtingen, etc. Het is daarom van belang voorafgaand aan een dialoogtraject goed te beseffen waar je aan begint, wat de doelen zijn, welke belangen er spelen en welke spelregels gelden. Geen vrijblijvend speeltje dus.

Ten slotte

Elke dialoog tussen overheid en burgers zal anders verlopen, omdat de opgave, de spelers en hun verantwoordelijkheden, het speelveld en de spelregels variëren en afhankelijk zijn van de beleidsfase. Wel is het mogelijk een aantal generieke spelregels te bepalen op basis van de literatuur en op basis van ervaringen met dialoogprojecten. Spelregels voor alle spelers: ambtelijk apparaat, politiek en samenleving. Deze spelregels krijgen pas echt betekenis in interactie met elkaar. Een dialoog voer je immers nooit alleen. Het besef van het nut en de noodzaak van een dialoog tussen overheid en samenleving lijkt momenteel breed verspreid. Er worden belangrijke stappen gezet, tegelijkertijd zijn er nog enorme verbeteringen mogelijk. De komende jaren zal moeten blijken of de dialoog gaat om oude wijn in nieuwe zakken of dat we daadwerkelijk een middel in handen hebben waarmee de relatie tussen overheid en samenleving nieuw elan krijgt.

Bron:www.publiekezaak.nl