Het parlement: één instelling, drie instituties.

Laten wij ons voorstellen dat Sam. Van Houten, de hervormingsgezinde liberaal, zich in 1874 bij de totstandkoming van zijn initiatiefwetsvoorstel op de kinderarbeid had moeten verantwoorden zoals hedendaagse ministers dat moeten doen. Dus niet alleen voor zijn collegae in beide Kamers en voor enige courantenschrijvers, zoals in zijn dagen gebruikelijk, maar voor de huidige batterij aan televisieverslaggevers, dagbladjournalisten en weekbladredacteuren, columnisten en intellectuelen op de opiniepagina’s en uiteraard nog een aantal staatsrechtjuristen op diezelfde pagina’s en in het NJB.

 

Waarschijnlijk was er van zijn wet1, waaraan al tijdens de Kamerbehandeling de leerplicht was ontvallen alsmede het toezicht op de naleving, door de verenigde commentaarleveranciers gehakt gemaakt. En passant van Van Houten zelf en waarschijnlijk van de Kamer als geheel, die het wetsvoorstel zozeer had uitgekleed. Je moet er niet aan denken wat de arme liberaal had moeten zeggen op suggestieve vragen van Den Haag Vandaag. Het is dubieus of de Eerste Kamer het restant van het voorstel vervolgens nog zou hebben willen aannemen; te minder omdat geen regeerakkoord tegen de Eerste Kamer kon worden ingezet. Zij zou het als onuitvoerbaar en niet te handhaven hebben gediskwalificeerd. Zo ook de juristen, die vervolgens ernstige kritiek zouden hebben geleverd op het gebrekkige wetgevende werk van de Tweede Kamer.

 

Iffy history natuurlijk.Een parlementair historicus mag zich daar niet aan schuldig maken. Dat het hier niettemin gebeurt, komt om te laten zien dat wij beter voorzichtig kunnen zijn met aannames omtrent de kwalitatieve achteruitgang van wat het parlement verricht, in het bijzonder op het terrein van de wetgeving. De historische blik is mild over Van Houtens werk, ook al wordt niet toevallig gesproken van het “kinderwetje” van Van Houten. Het begin was immers bescheiden, maar niettemin werd een belangrijke grens overschreden op weg naar sociale interventie door de wetgever. Of Den Haag Vandaag het zo had willen zien? Of de recenserende juristen?

 

Toegegeven, er was op zijn minst een nogal onthutsende parlementaire enquête ter evaluatie van dat kinderwetje nodig, in 1886, voordat een nieuw kabinet met straffere wetgeving kwam. Toch houden wij respect voor Van Houtens historische stap, hoe klein ook. De maatstaven van de politieke rationaliteit zijn immers niet steeds dezelfde als die van juristen of van journalisten2. In deze bundel preadviezen over het parlement zal dit vaker zichtbaar worden, in het bijzonder in de coreferaten van Veerman en Westerveld. Wat kwaliteit van wetgeving is, is een vraag die niet eenduidig kan worden beantwoord. Het staat al helemaal niet vast dat die door de jaren heen zoveel slechter is geworden, zeker niet over de gehele linie.

 

Nog een voorbeeld. Men stelle zich voor dat de huidige publicitaire batterij beschikbaar was geweest, toen minister Van Zuylen van Nijevelt van Buitenlandse Zaken in 1867 in de Tweede Kamer zijn beleid verdedigde in de Luxemburgse kwestie3. Koning Willem III (die toen nog feitelijk over de buitenlandse politiek ging) had zijn persoonlijk bezit Luxemburg willen verkopen aan zijn vriend Lodewijk Napoleon in Frankrijk. Dit, tot grote maar ook georganiseerde woede van de Pruisische koning en zijn kanselier Bismarck. De Frans-Duitse betrekkingen stonden toch al onder hoogspanning. Blundertje van Zijne Majesteit derhalve. Bismarck maakte van de zaak een casus belli. Wie in die jaren om zich heen keek wist dat, na de vernederingen van Oostenrijk, Denemarken en Beieren, ons land reëel gevaar liep. Van Zuylen wist de dreigende brand te smoren door, met Britse hulp, een vergelijk tot stand te brengen over de status van Luxemburg, en en passant van Limburg.

 

Wat deed echter de merendeels liberale Tweede Kamer, die Van Zuylen een soort renegaat vond en nog onuitstaanbaar ijdel, ook? Zij gooide het op de onbevoegdheid van de minister om zich met Luxemburg bezig te houden, dat immers geen Nederlands grondgebied was. Dat hij in een moeite door de status van Limburg voorgoed had geregeld, werd gemakshalve vergeten. Zijn begroting werd vervolgens afgewezen, wat toen de vorm was waarin de Kamer zich afkeurend uitsprak over een minister. Wij kennen die casus vooral omdat zij de laatste etappe was naar erkenning van de vertrouwensregel in het verkeer tussen ministers en parlement.

 

Maar, zou de verzamelde commentaargemeenschap de Kamer hebben gevolgd en daarmee de nogal zeurderige vraag naar ’s ministers bevoegdheid, laat staan de vertrouwensvraag? Aangenomen mag worden dat de minister ruim de tijd had gekregen en genomen om voor journaal en alle actualiteiten- en praatshows (hij was inderdaad buitengewoon ijdel) zijn reddende actie uiteen te zetten en uit te leggen hoe onoordeelkundig hij door een rancuneus parlement was behandeld. De opvolgende Kamerontbinding zou hem en zijn politieke vrienden, van de conservatieve soort, geen windeieren hebben gelegd. Waarschijnlijk zou het vervolgens nog heel lang hebben geduurd voordat de vertrouwensregel vaste voet zou hebben gekregen. Het is bovendien de vraag of de staatsrechtjuristen de moed zouden hebben gehad de Kamer in bescherming te nemen; die zouden het afwenden van een desastreuze oorlog waarschijnlijk ook prettiger hebben gevonden.

 

Kortom, het parlement had het in de negentiende eeuw ook al voortdurend over de verkeerde dingen. Zoals de historicus Kossmann al eens opmerkte: historisch belangrijke gebeurtenissen komen vaak op een “opmerkelijk onbevallige” manier tot stand4.

 

Misschien moet men dat ook wel zeggen van het nieuwe art. 100 van onze Grondwet, dat poogt een adequate parlementaire betrokkenheid te regelen bij de besluitvorming over de inzet van Nederlandse troepen in militaire interventies in het buitenland. Enerzijds is er de vrees om de regering beslissingen onmogelijk te maken, ook als deze geen uitstel gedogen. Anderzijds wil de Kamer zichzelf in staat stellen, zo lang dat kan, te toetsen of interventie onvermijdelijk is. Voor regering en Kamer is dit een terrein van voetangels en klemmen en voorts nog nieuw. Bovendien zijn er al ernstige ongelukken mee gebeurd, zoals in Srebrenica. Een kwestie van trial and error dus.

 

Dat zou men echter niet zeggen bij lezing van wat de staatsrechtbeoefenaren daarover te zeggen hebben. Bovend’Eert en Kummeling stoken er in “Het Nederlandse Parlement” vol ijver de kachel mee op5. Wie de tekst van het grondwetsartikel raadpleegt, heeft inderdaad niet het idee met moeders mooiste te worden geconfronteerd. Maar, zouden wij het er even mee kunnen doen, totdat wij meer ervaring hebben opgedaan? Alweer: zouden staatsrechtbeoefenaren bereid zijn te aanvaarden dat in de hitte van de strijd de politieke rationaliteit niet steeds correspondeert met de juridische? En dat dit niet per definitie pleit tegen de politiek?

 

Parlement en parlementariërs worden geconfronteerd met hoge politieke turbulentie. Dat is al het geval sedert de jaren negentig. In geen land vindt zoveel wisseling van zetels plaats per verkiezing als in ons land6. Hoewel er enige stabilisatie is te zien, is jaren lang de opkomst bij verkiezingen stelselmatig gedaald. De grote traditionele partijen verliezen gestaag aan aanhang en worden voortdurend bedreigd door politieke entrepreneurs van diverse richtingen. Ten slotte is voor partijen en hun leiders de verkiezingscampagne veel belangrijker geworden dan zij in het verleden was. Het ledenbestand van partijen daalt nog steeds, zij het dat ook die daling afvlakt. Op de kiezer valt weinig of geen peil te trekken. Wij hebben het hier weliswaar over algemene Europese verschijnselen, maar deze manifesteren zich in Nederland sterker dan in de landen om ons heen. Is de Europese kiezer humeurig geworden, de Nederlandse neigt naar hysterie. Daar komt het verschijnsel bij dat partijen, vooral na nederlagen, vinden dat hun Kamerfracties grondig moeten worden vernieuwd. Alle mechanismen in de kandidaatstelling zijn in Nederland gericht op voortdurende vernieuwing7.

 

De praktische consequentie daarvan is, dat de samenstelling van de Tweede Kamer per verkiezing grondig verandert: enerzijds door electorale aardverschuivingen en anderzijds door de ongedurige procedures van kandidaatstelling. Dat heeft een type Kamerlid opgeleverd dat niets méér heeft te vrezen dan verkiezingen. Rustig aan een parlementaire loopbaan werken is er niet bij. Nederlandse politici zijn noodgedwongen sprinters, terwijl er onmiskenbaar behoefte bestaat aan een aantal lange afstandslopers ernaast.

 

Dat dit niet bevorderlijk is voor zorgvuldige omgang met staatsrechtelijke waarden en normen is op zijn minst verklaarbaar, al is het evenmin goed te praten. Juist nu hebben parlementariërs behoefte aan begeleiding en correctie vanuit constitutionele normen. Juist nu zullen zij, ondanks de hectiek van alledag, steun moeten blijven zoeken in ordelijk verkeer, met elkaar en met de regering. Het zou prettig zijn als zij door het staatsrecht en zijn beoefenaren een tikje behulpzaam werden bejegend, met begrip voor de eigen rationaliteit van de politiek.

 

Juridische en politieke rationaliteit beginnen echter steeds verder uit elkaar te lopen. Dat komt niet alleen door slonzige Kamerleden die de normen niet meer respecteren. Het komt ook door een staatsrechtbeoefening die blijft redeneren in, minstens op het oog, verouderde begrippenkaders. Twee daarvan komen hier aan de orde: de karakterisering van elk parlementair verkeer in termen van monisme en dualisme, waarbij alleen het laatste in Nederland echt zou deugen; voorts de doctrine dat het parlement twee taken heeft, medewetgeving en controle. Maar, is dat ook zo?

 

Vooraf dit. Wij hebben het, als gezegd, over politieke verschijnselen van turbulentie en ontevredenheid die zich in heel Europa voordoen. Wie dus streeft naar staatsrechtelijke hervormingen in Nederland en denkt daarmee het vertrouwen van de kiezer in de politiek te herstellen of versterken, heeft het waarschijnlijk mis. Eerder riskeren wij daardoor andermans problemen binnen te halen. Staatsrechtelijke hervormingen – zo’n aardig werkgelegenheidsproject voor staatsrechtgeleerden – kunnen belangrijk en noodzakelijk zijn, maar om andere redenen dan het vertrouwen van de kiezer.

 

In het verdere betoog zal het in hoofdzaak gaan over de Tweede Kamer, de eigenlijke volksvertegenwoordiging. Over de Eerste Kamer, hoezeer ook deel van de Staten Generaal, zal ik het hier weinig hebben. Zowel het bicameralisme als de rol van de Eerste Kamer komen voldoende aan de orde in de bijdragen van Eerste Kamervoorzitter, mr. Y.E.M.A. Timmerman - Buck, prof. mr. J.A. Peters en mevr. dr. M. Westerveld aan dit boek8.

De rest van dit artikel van Joop van den Berg kunt u hier lezen.