Geoctroyeerde grondwet; geoctroyeerde participatie

Congres Kossmann Instituut Groningen, 30.05.08.

“Keynote speech” 

De Nederlandse grondwetsherzieningen, de politieke geschiedenis in het algemeen, kunnen worden gekwalificeerd als één grote liberale successtory, in elk geval vanaf 1848, maar misschien al eerder. Een liberale minderheidsgroep – wel een dominante minderheid – heeft alle andere deelnemers aan het constitutionele en parlementaire proces van verandering en voortgang “mores geleerd”: niet alleen de conservatieven, die zich ofwel aansloten ofwel de moed opgaven, maar ook de jonge, rumoerige clericalen (of “confessionelen”, zoals wij ze zijn gaan noemen) zoals ds. A. Kuyper, mgr. H.J.A.M. Schaepman en de roomse notaris annex schoolopziener en Venlonaar, J.H.L. Haffmans. (U hoort het: met Venlonaren in het parlement is het altijd al uitkijken geweest.)

 

In elk geval is dit het beeld dat oprijst uit de negentiende-eeuwse literatuur, van Van Welderen Rengers en De Bruine en Japikse. Maar het geldt ook in hoge mate voor de historische literatuur van de twintigste eeuw, te beginnen bij P.J. Oud, die zijn Honderd Jaren overigens grotendeels baseerde op Van Welderen Rengers, en te vervolgen met Ido de Haan in zijn mooie boek over de constitutie van de politiek en Henk te Velde, vooral in zijn werk over politiek leiderschap. Het laatste, bovendien hoogst vermakelijke getuigenis in deze reeks vormt Jouke Turpijns Mannen van gezag. Juist dat boek heeft mijn twijfels in het bijzonder gevoed en mij aan het denken gezet. Ik heb, net als mijn oude vakbroeder (die overigens veel knapper was dan ik), wijlen J.A.A. van Doorn, de neiging om als iedereen het over een benadering in de wetenschap eens is, onrustig te worden en te gaan twijfelen.

 

In de klassiek liberale benadering is de Grondwet het product van een doelbewust gekozen overeenkomst tussen volk en vorst in 1814 tot “waarborging eener wijze constitutie”, tevens het afscheid van onduidelijk stadhouderschap enerzijds en confederaal gebrek aan samenhang anderzijds. “Het volk”, dat is het driemanschap rond Gijsbert Karel van Hogendorp enerzijds, de oude Orangist, en de mannen rond Johan Melchior Kemper, die men als een vroege liberaal zou mogen beschouwen, anderzijds. Die overeenkomst werd nog eens bevestigd in het Verenigd Koninkrijk van 1815, al waren daar wat rekentrucs voor nodig. Daar werd tevens een oud verlangen van de Oranjes gehonoreerd. Dit alles, met toestemming van het Congres van Wenen. In deze beschrijving, die tevens een visie impliceert op de constitutionele ontwikkeling, gaat de Grondwet aan de soevereiniteit van de vorst, later koning, vooraf.

 

Merkwaardigerwijs vergaten de meeste liberalen gemakshalve (een hele tijd lang daarom ook de geschiedschrijvers) dat aan 1814 een cruciale constitutionele ontwikkeling was voorafgegaan. Een geschiedenis van geslaagde centralisatie en van aanvaarde monarchie, in de letterlijke zin van het woord nog wel, begonnen bij de Bataafse Republiek en voortgezet in het Koninkrijk Holland. De uitzondering vormt hier Thorbecke, die als hoogleraar in Leiden, in zijn Aanteekening op de Grondwet van 1839, ruim en kritisch aandacht heeft gegeven aan de Bataafse voorgeschiedenis. De geschiedenis van de Nederlandse Constitutie begint dus niet eerst in 1814, wel die van de Grondwet waarmee wij heden ten dage nog leven.

 

In een koninkrijk, dat zich bij constitutievorming als zodanig weet te handhaven of in aangepaste vorm weet te positioneren, wordt er met de kwestie van de soevereiniteit, de vraag waaruit alle politieke gezag voortkomt, naar het woord van de Britse politicoloog Philip Norton nogal slordig omgesprongen. Of, die wordt in feite ontweken, zoals door Thorbecke. Enigszins vergelijkbaar met Guizot, die de soevereiniteit toekent aan le droit, legt Thorbecke de soevereiniteit bij de “Grondwetgever”. Als zij maar niet terecht komt bij het volk. Dat zou de positie van de koning immers ernstig compliceren.Doctrinaire liberalen houden bovendien niet zo van het volk; zij herinneren zich de Terreur nog te goed.

 

Het lijkt allemaal een kwestie van geringe historische betekenis, maar voor het goede beeld van een regime maakt het verschil of men de soevereiniteit van het volk of van de natie vooropstelt en derhalve de grondslag van de politieke macht legt bij de volksvertegenwoordiging en niet ergens anders. Dat levert op zijn minst een overzichtelijker legitimatie van parlementaire macht op dan de soevereiniteit van de Grondwetgever of van de King in Parliament. Bij grondwetgever moet men dan denken, in negentiende-eeuwse terminologie, aan koning – dan nog echt de koning in persoon - en Staten-Generaal.

 

Maar, zijn die liberale opvattingen en mores wel echt zo doorslaggevend geweest voor onze visie op de Grondwet, de plaats van de bevolking in onze constitutionele verhoudingen en derhalve de rol van bevolkingsparticipatie? Is er wel sprake van zulk een, algemeen te aanvaarden, successtory? (Die ik liberalen op zichzelf graag zou gunnen. Zeker in tijden als deze, waarin zij het toch al zo moeilijk hebben.)

 

Nogmaals, men zou het wel gaan geloven, ook aan de hand van de staatsrechtelijke literatuur, de oude van J.Th. Buys maar ook de twintigste-eeuwse analyses, van de katholiek Struijcken, de socialistisch gezinde H. Krabbe, de liberaal Van der Pot of de vrijzinnig-democraat Oud. Wat wel een signaal van betekenis is: Struijcken, van der Pot en Oud spreken in hun handboeken ook over een heel andere opvatting over soevereiniteit en origine van de Grondwet, die zij vervolgens radicaal afwijzen. Ik kom daar zo op terug. Maar de eerste bewerker van Van der Pots Handboek, de Anti-Revolutionaire jurist A.M. Donner (inderdaad, de vader van…), zwijgt over dit alternatief. Wij zullen zo dadelijk nog zien, hoe curieus dat is. In de hedendaagse staatsrechtelijke literatuur komt men alternatieven voor de liberale opvatting niet meer tegen. Dat komt waarschijnlijk door de doorgaans nogal onhistorische aanpak.

 

Mijn twijfel begint bij de volgende vraag. Als dit liberale denken, dat doorgaans rechtstreeks of onrechtstreeks refereert aan het volk als oorsprong, zo succesvol is geweest, waarom is er dan zo weinig voortgang gemaakt in het positioneren van het parlement als hoogste politieke macht en met de toekenning van een reële plaats voor de burger in het staatkundige bestel, afgezien van de verlening van het algemene kiesrecht?

 

Waarom kon de beweging van en rond D66 in de tweede helft van de vorige eeuw wel een zekere kracht ontwikkelen, ook buiten de eigen kring, maar bleef zij uiteindelijk zonder succes, na eerdere mislukte pogingen tot politieke democratisering, in 1922 en kort na 1945? Is die liberale traditie in constitutioneel denken, behalve weifelend over de grondslagen van de constitutie, wellicht niet zo exclusief als zij zelf heeft willen doen geloven en wij van lieverlede zijn gaan geloven? Exclusief is zij sowieso niet, maar het zou bovendien wel eens zo kunnen zijn, dat de liberale traditie het nooit echt “gewonnen” heeft.

 

Niet alleen Britten en Nederlanders hebben “geworsteld” met het in elkaar schuiven van oude monarchie en nieuwe constitutie, ook het Frankrijk van de Restauratie (1814 - 1830). Daar leidde dat tot de eigenaardige rechtsfiguur van de Charte Octroyée, een grondwet die niet werd gebaseerd op een contract of vergelijk, maar die moest worden gezien als een geschenk van de soevereine en onschendbare vorst aan zijn volk. Dus zou hij dat geschenk als het ware ook weer terug kunnen nemen. Wat vooral van belang is: het octrooi hield de opvatting in dat de schenker, de vorst dus, degene is die het beste weet wat hij ten geschenke heeft gegeven. In juridische termen: de authentieke uitleg van grondwetsteksten was zijn prerogatief. Dat was niet direct wat vroege Franse liberalen, als Benjamin Constant en Francois Guizot bij een grondwet voor ogen hadden. Constant was aanhanger van de volkssoevereiniteit; Guizot, als gezegd, van de soevereiniteit van het recht.

 

Nu was dit allemaal in de praktijk niet zo’n ernstig probleem, zolang de koning zijn handen maar thuis hield. Lodewijk XVIII lukte dat nog wel. Zo niet koning Karel X in 1830: die begon eigenmachtig wijzigingen aan te brengen in de Charte. Dat kostte hem de kop; hij werd vervangen door Louis Philippe uit het Huis van Orléans.

 

Historisch was er voor de Nederlandse koning en zijn regering geen reden zich te beroepen op de conceptie van een Charte Octroyée. Was het initiatief immers niet uitgegaan van Van Hogendorp cum suis en hadden hij alsmede Kemper en de zijnen Willem niet opgeroepen uit Engeland te komen, onder voorwaarde van aanvaarding van “eene wijze constitutie”, waarvoor Van Hogendorp de schets al had klaar liggen? Zo ergens sprake was, niet alleen van een fictief contract maar zelfs van een aantoonbare overeenkomst, dan was dat het geval in het Holland van 1813 – 1814. Zou je zeggen.

 

Niettemin schoof Willem I, eenmaal koning van het Verenigde Koninkrijk der Nederlanden en niet weinig geholpen door zijn bonapartistische minister van Justitie, C.F. van Maanen (die anders dacht dan Van Hogendorp), steeds verder op in de richting van de “geoctroyeerde Grondwet”. Sprak Willem I zelf voornamelijk van een “getemperde monarchie”, die het koningschap voorop stelde, in feite gingen hij en zijn ministers, van Maanen voorop, veel verder door de Grondwet inderdaad te behandelen als een “geoctroyeerde” Grondwet. In hun gedachten gingen zij uit van een exclusief koninklijke soevereiniteit en dus ‘s konings recht de authentieke uitleg te verschaffen, de tekst van de Grondwet te interpreteren resp. naar zijn hand te zetten. Van Velzen noemt dat in zijn proefschrift over die periode de doctrine van de “prealabele soevereiniteit”. Dat is niet anders dan zijn uitdrukking voor een “geoctroyeerde Grondwet”.

 

Van Velzen bedient zich waarschijnlijk van die term, omdat Van Maanen – schrander mens als hij was – de term “geoctroyeerde Grondwet”, zover ik weet, nooit expliciet heeft gebruikt. Liever gezegd, zorgvuldig heeft vermeden te gebruiken. Hij was voorts schrander genoeg (Willem volgde hem daarin) om niet de tekst van de Grondwet te willen wijzigen, zoals de Franse koning. Het was intussen een Grondwet die, na de herziening van 1815, systematischer maar ook hechter in elkaar zat. Die de macht van de koning ook verder ingeperkt had, waarvoor hij de Eerste Kamer als compensatie had teruggekregen. De koning als instantie van authentieke uitleg, interpreteerde de Grondwet en dat had al consequenties genoeg.

 

Zo was er de zogenaamde Blanquetwet van 1818, die het mogelijk maakte zelfstandige Koninklijke Besluiten (wij zouden zeggen: AMvB’s) te vervaardigen zonder wettelijke grondslag maar wel zo nodig strafrechtelijk te handhaven. Een mogelijkheid waarvan de koning nadien uitbundig gebruik zou maken. Zo kwam er voorts, in 1822, het Conflictenbesluit, dat de reikwijdte van vooral de administratieve rechtspraak verregaand beperkte. Het bestuur van de provincies en gemeenten werd, na eerdere afzonderlijke regelingen, in 1824 ondergebracht in zulk een zelfstandige AMvB (“Regeeringsreglement” geheten). Nog steeds kennen wij zelfstandige AMvB’s, al mogen die al lang geen strafbepalingen meer bevatten. Een behoorlijk bestuursrecht kennen wij voorts pas sedert de jaren negentig van de twintigste eeuw (de Algemene Wet Bestuursrecht), die ten dele ook nog is totstandgekomen onder Europese dwang. Ik bedoel maar: kleine muisjes hebben soms lange staartjes.

 

De octrooi-doctrine leek met Willem I afgestorven. Symbool daarvoor zou kunnen staan de invoering van de juridische ministeriële verantwoordelijkheid in 1840. Toch is dat niet juist. De “getemperde monarchie” bleef voortbestaan, nu als vrucht van de christelijke historie waarin Oranje door God is gezonden en waarin zijn, Oranjes gezag wel gehoorzaamde aan grondwettelijke beperkingen maar er niettemin aan vooraf ging. Deze christelijk-historische, of Anti-Revolutionaire doctrine van de koninklijke soevereiniteit was intussen ontwikkeld door Guillaume Groen van Prinsterer, directeur van het Kabinet des Konings onder Willem I en later lid van de Tweede Kamer en als zodanig de geestelijk vader van de latere ARP. In zijn doctrine werd radicaal afgerekend met de Franse Revolutie en haar doctrine van de volkssoevereiniteit. Wat, met een herinnering aan de zestiende-eeuwse Opstand, niet uitsloot dat er zoiets bestond als het recht van verzet.

 

Groen is in dit denken niet alleen gebleven. Daargelaten dat zijn ideeëngoed na 1870 door Abraham Kuyper tot grondslag is gemaakt van de Anti-Revolutionaire Partij, zijn constitutionele denken is overgenomen, uitgewerkt en, niet te vergeten, onderwezen door A.F. de Savornin Lohman, de latere medeoprichter van de Christelijk-Historische Unie, als hoogleraar aan de Vrije Universiteit. De juridische studenten van de VU werden ermee opgevoed, alsook de geïnteresseerde leden van de ARP en de CHU.

 

In het orthodox-protestantse denken staat daardoor niet het volk of de volksvertegenwoordiging voorop, maar de regering (die is “de overheid”), onder andere met een beroep op Romeinen XIII. Natuurlijk erkenden ARP en CHU het goede recht van het parlement om als pleitbezorger op te treden bij de regering en om daarnaast tezamen met de regering wet te geven. Natuurlijk erkenden zij niet alleen de indemniteit van de koning maar ook de verantwoordelijkheid van de ministers. Tot in de twintigste eeuw leverden zij echter weerstand tegen de vertrouwensregel, in het algemeen tegen de prerogatieven van de koning, in het bijzonder zijn benoemingsrecht. Vooral de CHU – de ARP bleek in dit soort zaken al spoedig pragmatischer – is allergisch gebleven voor alles wat met volkssoevereinteit had te maken of met wat zij zag als tyrannie van de meerderheid. “Niet om de majoriteit maar om de autoriteit”, zei het beginselprogramma van de CHU tot aan het einde van haar bestaan in 1980.

 

 

 

Met andere woorden, de liberale visie heeft niet op alle fronten de overwinning behaald. Ernaast en zelfs daartegenover heeft zich een andere, lichtelijk autoritaire doctrine weten te handhaven omtrent de oorsprong van de Grondwet; in bredere zin: omtrent de oorsprong van de Nederlandse Constitutie en de staatkundige machtsverhoudingen. Die heeft een geheel eigen invloed weten uit te oefenen op denken en doen in de Nederlandse politiek, in het bijzonder als het gaat om de staatkundige positie van burger en bevolking, maar ook als het gaat om de plaats van het parlement in ons staatkundig bestel.

 

Wat de zaken nog ingewikkelder maakt is, dat de meer vooruitstrevende liberale opvatting, tot in de jaren zeventig van de negentiende eeuw onder het hegemoniale gezag van de doctrinair Thorbecke staande, van volkssoevereiniteit evenmin wilde weten en zich aanhanger betoonde van een evenwichtsverhouding tussen regering en Staten-Generaal. Tot aan het eind van de jaren zestig bleef ook Thorbecke tegenstander van de vertrouwensregel, omdat deze het evenwicht zou verbreken. De politieke praktijk heeft hem niet van gedachten maar wel van handelen doen veranderen. De tweede generatie liberalen, zoals Van Houten, Kappeyne en Tak, was heel wat radicaler in haar pleidooi voor het parlementaire primaat, maar zij heeft op lange termijn haar opvatting niet tot de gevestigde weten te maken. Het spoor van Thorbecke reikte te diep, misschien wel omdat het andere karrenspoor, dat van de AR, niet veel minder diep was geworden.

 

Hoe dan ook, de liberale opvattingen hebben, met hun nadruk op evenwicht maar ook door het materieel ontwijken van de soevereiniteitsvraag, anders dan bij voorbeeld in België geen kans gezien om doctrines als die van Groen en zijn volgelingen over een geoctroyeerde grondwet definitief obsoleet te maken. (Hoewel zij dat wel steeds hebben gedacht.) Orthodoxe protestanten zijn blijven geloven in het octrooi, zoal niet ten diepste van de koning afkomstig dan toch van God die zich in de koning manifesteert.

 

Is dit nu niet allemaal pure theorie? Is het niet als met die oude vraag uit de middeleeuwse scholastiek naar de hoeveelheid engelen die er op een mespunt kunnen? In de kern is het inderdaad een zuiver theoretische, zo men wil: politiek-filosofische, kwestie. Wel in de kern dus, maar niet gemeten naar de politieke consequenties. Ik attendeerde al op de zelfstandige AmvB en het onvolgroeide bestuursrecht in Nederland. Het hardnekkig voortbestaan van de doctrine van de geoctroyeerde Grondwet heeft, naar mijn overtuiging, over een breed vlak belangrijke invloed uitgeoefend op: 1. de verhoudingen tussen regering en parlement in Nederland en 2. de relatie tussen staat en bevolking, zoals het zou moeten heten als de liberalen echt hadden gewonnen. Nu moeten wij dikwijls en omineus spreken van de relatie tussen “overheid en onderdaan” en de bijbehorende vraag naar legitieme participatie door en vanuit de bevolking.

 

De doorwerking van het idee van een geoctroyeerde grondwet reikt veel verder dan 1840 of 1848. Voor de scherpe waarnemer is die tot de dag van vandaag te zien. Lees bij voorbeeld de kritiek van de politicoloog H. Daalder in zijn oratie van 1964. Hij had het over een: “ideologische basis voor een drietal sociale verschijnselen die de afstand tussen burger en regeerder vergroten: de tendentie tot het hooghartig afwijzen van kritiek, de neiging tot geheimhouding en de onmiskenbare gewichtigdoenerij.” Daalder verwijst naar J.Th. Buys die ooit schreef: “De staat is een te kostelijke instelling om als een corpus vile te onderwerpen aan de experimenten van ongeoefenden en onbekwamen” en wijst op de taaiheid van deze instelling.

 

Zijn collega H. Daudt zegt het nog wat stelliger in 2001, door de mond van zijn interviewer, Gerard van Westerloo: “Volgens hem wordt Nederland in feite geregeerd door ‘een regentenklasse’ die sterk denken doet aan de ‘Republiek sinds de zeventiende eeuw’. Zeker, haast Daudt zich erbij te zeggen, het betreft hier een regentenstelsel met gegarandeerde grondrechten voor iedereen. ‘Maar laten we het niet met kreten optuigen tot iets dat het niet is: een democratie met vertegenwoordigers van het volk.’”

 

Ook al ontdoen wij beide citaten van de tand des tijds (Daalder) dan wel van de ruime marge van overdrijving (Daudt), dan nog: er zit een kern van waarheid in. Wij proeven hier de invloed van een diffuse liberale leer en van het christelijke octrooy, of zo men wil, van Romeinen XIII. De voorbeelden uit de twintigste en zelfs een en twintigste eeuw zijn legio. Laat mij er een paar kort aanduiden.

 

Wel neemt sinds 1922 elk kabinet ontslag op de dag van de verkiezingen en wordt het demissionair, maar daargelaten dat dit in Nederland juridisch geen gevolg heeft, het schept politiek een uiterst diffuse situatie, vooral naarmate de kabinetsformatie langer gaat duren. U weet, men neemt er hier de tijd voor. Dit alles in tegenstelling tot bij voorbeeld België, waar een kabinet vanaf de dag van de verkiezingen beseft dat het zijn vertrouwen kwijt is en dat daarvoor een nieuwe investituur door het parlement noodzakelijk is. Een demissionair kabinet veroorlooft zich daar dan ook aanzienlijk minder dan bij ons, hoewel formaties ook daar wel eens de tijd nemen. Het respect voor de parlementaire investituur gaat terug op het besef dat de soevereiniteit uiteindelijk berust bij de natie, bij het volk dus. Onderschat U niet hoeweel gewichtige beslissingen in Nederland bijna stiekem weg door demissionaire kabinetten worden genomen.

 

Hoewel pleidooien voor een krachtiger regering overal wel voorkomen, valt het toch op dat elke onzekerheid over het functioneren van de democratie in ons land tegemoet wordt getreden met pleidooien voor versterking van de regering en haar daadkracht. Liefst door te vragen om ruimer bevoegdheden. Dat Colijn het deed in de jaren dertig – koningin Wilhelmina zo ongeveer haar hele ambtsperiode – dat is nog begrijpelijk. Destijds was dat een in Europa algemeen uitgesproken verlangen, ook in Hendrik de Mans Belgische versie van het Plan van de Arbeid. Ook de vernieuwing die de Nederlandse Volksbeweging teweeg wilde brengen in 1945-’46 bestond ten dele uit ruimer bevoegdheden voor de regering. Soms denk ik dat het idee dat het gezag “van boven” komt ook in de PvdA wortel heeft kunnen schieten dankzij de NVB. Vandaag zien wij het weer terug bij Rita Verdonk: willen wij trots kunnen blijven op Nederland, dan moet er krachtdadiger worden bestuurd. Zelden vraagt iemand om versterking van het parlement en zijn vermogen tot beraadslaging en oordeelsvorming.

 

Wij handhaven, ten dele omdat het onze politici wel goed uitkomt, de fictie dat de vorming van het kabinet niet primair een zaak is van de Tweede Kamer maar een koninklijk prerogatief, waarbij het prettig schuilen is voor de verantwoordelijkheid achter de brede koningsmantelpanden. Tot aan 1963 werden er nu en dan nog regeerakkoorden gesloten en zelfs kabinetten gevormd buiten de Tweede Kamer om. Elders heb ik al vaker proberen duidelijk te maken dat regeren zonder een doordacht coalitieakkoord in Nederland feitelijk niet mogelijk is; dat de kabinetsformatie het moment suprême is van parlementaire invloed op het regeringsbeleid; dat dus de kwade kanten van zulk regeerakkoord, die er zijn, niet moeten worden overdreven. Wie regeerakkoorden wil zonder parlementaire inbreng, riskeert het regentendom in Nederland alleen maar verder te versterken. De Tweede Kamer zou juist de formatie meer naar zich toe moeten trekken en er dus de verantwoordelijkheid voor moeten nemen.

 

Zeker, al vanaf 1814 kent onze Grondwet een recht van initiatief toe aan het parlement. Gegeven de petitionnementstraditie van de Republiek en zelfs al daarvoor is dat geen wonder. Toch is er altijd enorme weerstand geweest, als het recht van initiatief dreigde te worden gebruikt voor werkelijk belangrijke wetsvoorstellen, laat staan wijzigingen van de Grondwet. Daarop strandde al het initiatief van de roemruchte Negenmannen in 1844. Dat is steeds zo gebleven, ook al nemen Kamerleden het tegenwoordig wat meer ontspannen op dan vroeger het geval is geweest.

 

Belangrijker is dat noch in de Kamer noch daarbuiten in de staatswetenschappen de gedachte wordt aanvaard dat de Kamer al lang en met recht doet wat zij moet doen: mede regeren, naast mede wet geven en controleren. Nog steeds is de formele reactie: “De Kamer moet niet op de stoel van de regering gaan zitten”. Waarom eigenlijk niet, als de belangrijkste politieke beslissingen lang niet altijd een wettelijke vorm behoeven? In de dagelijkse praktijk trekt de Tweede Kamer zich daar ook weinig meer van aan. Daar tegenover staat dat de Kamer er niet van houdt debatten te voeren zonder ministers erbij; alsof de klas pas aan het werk kan als de bovenmeester er is.

 

Andeweg en Thomassen hebben recent aan de hand van uitspraken van leden van de Tweede Kamer laten zien dat die maar weinig vertrouwen hebben in de opvattingen van kiezers en dat zij nogal tevreden zijn over zichzelf. Er is geen steun voor welke staatkundige vernieuwing dan ook, als die de macht van de kiezers zou versterken. Elders spreekt men vaak van empowerment, maar daar hoort de Tweede Kamer niet bij, althans niet in meerderheid. Voor al wat riekt naar het referendum is de Kamer allergisch; a fortiori sinds 2005.

 

Daarmee zijn wij terecht gekomen bij de verhouding tussen politieke elites en burgerij. Minister ter Horst is, zover ik weet, geen groot liefhebber van een meer of minder grondige herziening van de Grondwet. Maar ja, omdat daarover een en ander in het regeerakkoord staat, zal zij er toch aan moeten geloven. Wel heeft zij zich een aanhangster betoond van de zogenaamde common language movement, die een versie in “gewone taal” wil van onze Grondwet. Wellicht weet U dat een aantal initiatiefnemers al zo’n versie heeft uitgebracht.

Daargelaten dat er groter problemen zijn met de Grondwet dan de leesbaarheid ervan, ook daar zit een paternalistische trek: het volk is te dom voor de tekst van de Grondwet; wij moeten die eenvoudiger maken. Wat jammer nou, dat weinig zo snel en zo sterk verandert als “gewone taal”.

 

Kenmerkend is de weerstand in de politiek, over een breed front, tegen een preambule bij de Grondwet die vertelt waar Nederland en zijn bevolking voor staan en waar een grondwet toe dient. Zeker, buitenlandse constituties laten zien, dat het gevaar bestaat dat het tot ofwel niets zeggende ofwel tijdgebonden formuleringen komt. Maar dat is niet altijd en per definitie zo. Meer dan wat ook laat deze weerzin zien: niet dat wij te nuchter zijn voor plechtige verklaringen, maar dat wij het er niet over eens zouden worden. Wij leven blijkbaar toch niet uitsluitend met een liberale grondwetstraditie. Gek eigenlijk, de eerste Staatsregeling van de Bataafse Republiek bevatte wel een preambule en vervolgens een aantal algemene bepalingen. Wie die terugleest, komt misschien tijdgebonden formuleringen tegen, maar geen zinnen die niets betekenen. In dit opzicht waren onze erflaters in 1798 verder dan wij nu.

 

Voor het volk blijft slechts de niet in de Grondwet opgenomen “tirannenmoord” over, maar ja, dat gaat weer wat ver. Er is, dunkt mij, nog steeds een meer dan gradueel verschil tussen van God gezonden regenten en een tiran. Wij zijn echter ver weg geraakt van een pleidooi als dat van Willy Brandt die sprak over “mehr Demokratie wagen”.  Wij willen waarschijnlijk ook niet horen van de democratische hervormingen die in de Grondwet van 1993 in België tot stand zijn gekomen. Het ging toen werkelijk niet uitsluitend om federalisering van het land, al was het wel de belangrijkste opgave. Wij hebben de Nationale Conventie grotendeels voor niets laten werken. Het Burgerforum Kiesstelsel, dat gematigde en constructieve voorstellen heeft gedaan om de keuzevrijheid van de burger te versterken, hebben wij volledig laten mislukken. Al schijnt D66 in de Tweede Kamer het plan te hebben opgevat het voorstel van het Burgerforum als initiatiefvoorstel bij de Kamer in te dienen.

 

Kortom, men vraag zich af, overdreef Daudt in 2001 eigenlijk wel?

 

Er zou nog veel te zeggen zijn over de mogelijke betekenis van de hypothese van de “geoctroyeerde Grondwet” en de daardoor geoctroyeerde participatie in plaats van, of tenminste naast de alom gekoesterde liberale traditie. Ik ben trouwens niet de eerste die daarmee komt. De hypothese zat al ingesloten in de oratie van Daalder uit 1964. Daarna hebben wij een tijdje gedacht dat de Regentenrepubliek spoedig zou verdwijnen en Daalders veronderstellingen out of date zouden raken.

 

Er zou voorts meer te zeggen zijn over de operationalisering van die hypothese ten behoeve van het historisch onderzoek naar onze constitutionele en politieke geschiedenis van de negentiende en twintigste eeuw. Ik laat het nu bij een paar wenken daarvoor.

 

[1] Het verdient sterk aanbeveling bij alle onderzoek naar constitutionele verschijnselen en vraagstukken systematisch de discussies en uitkomsten te betrekken vanaf 1795 en niet eerst vanaf 1814 of nog later. Men realisere zich, dat de Grondwetsherziening van 1848, hoe bewonderenswaardig ook, een beperkte en niet overdreven gedurfde terugkeer inhield naar de stand van 1798.

 

[2] Het is wijs de traditionele geschiedschrijvers van de negentiende-eeuwse constitutionele ontwikkelingen niet te veel op hun, liberale, woord te geloven. Ook Groen en zijn adepten maakten van die ontwikkeling een belangrijk deel uit. Men neme dat deel serieus, serieuzer dan liberale commentatoren in en buiten de Kamer hebben gedaan en in het sequeel daarvan veel historici, tot de dag van vandaag. De invloed van Groens doctrine en van confessionele denkers en politici reikt dieper dan veelal is aangenomen. Juist omdat confessionele denkbeelden, meer dan die van liberalen, doordrongen tot de laagste klassen van de Nederlandse maatschappij.

 

[3] Het zou de moeite waarde zijn, zij het tegelijk misschien lichtelijk deprimerend, om onderzoek te doen naar de vergeefsheid van verreweg de meeste pogingen tot institutionele modernisering van de Nederlandse staat. Te meer vergeefs, naarmate die pogingen zich beperkten tot het gebruik van vreedzame middelen. Besef wel, dat de Staatsregeling van 1798 maar ook de Grondwet van 1814 er slechts kwamen nadat, naar oud Republikeins gebruik, eerst “de wet was verzet”. In moderne termen: dankzij een staatsgreep. Een heel klein beetje geldt dit ook voor 1848, toen koning Willem II zijn hele kabinet negeerde toen het hem bang te moede was geworden. Het zou vergelijkend onderzoek waard zijn om de oorzaken op het spoor te komen van dit Nederlandse onvermogen tot ontspannen en ondogmatisch debatteren over en werken aan onze staatsrechtelijke verkeersregels. Misschien moeten wij daartoe eerst leren begrijpen dat er meer is in Nederland dan een liberale grondwetstraditie.

 

Misschien begrijpt U dan ook waarom ik mij in een wat sombere bui afvraag waar wij de moed vandaan hebben gehaald kritiek uit te oefenen op de framers van het Europese Constitutionele Verdrag, het werk van de Europese Conventie dat wij in 2005 zo onheus gemeend hebben naar de prullenmand te kunnen verwijzen. Alsof wij het zelf ooit beter hebben gedaan…

 

Alphen aan den Rijn, 24 mei 2008,

 

J.Th.J. van den Berg,

 

 

 

 

Prof. dr. J.Th.J. van den Berg is (honorair) hoogleraar parlementair stelsel aan de Universiteit Maastricht en daarnaast voorzitter van de Wetenschappelijke Raad van het Montesquieu Instituut te Den Haag. Hij is emeritus hoogleraar parlementaire geschiedenis aan de Universiteit Leiden.